黄磊珂、杨点溢
牛津大学
【导读】7月28日，商务部发表长文系统性驳斥中国“产能过剩”论，指出该论调背离全球产业分工逻辑，刻意抹黑正常的市场协作与供需关系。其中，东盟作为中国重要的经济合作伙伴，制造业往来密切，历来受到大量关注。
近年来，随着东盟再工业化政策的推行，中国与东盟制造业的分工合作迈入新阶段。本文作者梳理了二战后发展中国家工业政策的演变，指出东盟各国经历“合流-分流-再合流”的两次转向后，正重新走上以国家主导再工业化的轨道；中国制造的出海浪潮，恰与东盟的产业振兴计划齐头并进。
当前的区域产业分工正处在结构性转型的关键时期，东盟各国期待引入中国的技术、人才、管理经验，服务本土产业升级；中国企业也正在探索更精细、深入的合作模式，构建覆盖生产、投资、终端消费多层次的互动格局。作者强调，在新能源汽车、钢铁等新旧领域，双方都存在良性的互补关系。跳出零和竞争叙事，积极、开放地看待未来合作前景，推动产能合作与本地化制造深度结合，将为东盟再工业化与中国制造业出海提供双向支撑，并为发展中国家产业协作贡献经验。
本文原载于《文化纵横》2026年第2期，仅代表作者观点，供读者参考。
与“世界工厂”同行：
东盟再工业化的未来
近期，关于中国出口增长的讨论在国际舆论场产生了一定的温度。因地缘接近与部分产业重叠，以越南、泰国、马来西亚为代表的东盟国家也对相关议题表达了关切。自2021年以来，部分东盟国家围绕中国商品贸易采取了一定的贸易限制措施，尽管规模不及其他亚洲国家，但也在一定程度上反映出政策调整的趋势。部分研究指出，引发各国关切的原因，是中国制造业庞大的体量与产能所形成的压倒性竞争优势。然而，本文认为，出口数量的增加或市场份额的扩大并不是竞争的核心，更为关键的是中国与东盟产业分工结构的变化。
要理解东盟国家关切的根源，必须跳出短期贸易摩擦的视角，回到发展中国家过去80年间整体工业化路径的长期演变进程中。二战结束后，发展中国家的工业政策大致经历了“合流—分流—再合流”的三个阶段。20世纪50年代至80年代，受结构主义与国家主导理念影响，多数国家推行进口替代（ISI）或出口导向（EOI）政策；80年代拉美债务危机和1997年亚洲金融危机后，新自由主义席卷亚非拉，工业政策逐步退场，发展路径出现分流。此后，仅中国等少数新兴经济体坚持国家主导，并通过政策支持推动制造业扩张与技术积累。随着新自由主义在全球南方退潮，国家重新被视为工业战略的重要行动者，中国制造的出海与东南亚国家的产业振兴计划几乎同向并进，因而在部分产业链环节出现了重叠。这种并行发展，在一定程度上加深了区域产业结构的交织，使东盟国家对本地产业发展空间与政策协调产生了持续关注。
然而，尽管中国与东盟在产业政策上存在阶段性的竞争关系，但双边经贸合作的前景依然广阔。在劳动力结构、资源禀赋、资本要素与区位条件等关键领域，双方仍高度互补，为深化区域合作保留了空间。若能通过区域产业链分工定位的精细协调，在绿色制造、数字经济与供应链韧性建设等新兴领域开展制度化合作，不仅可以缓解短期内的产业竞争压力，也有助于形成互利共赢的中国—东盟产业协同格局。
▍分流与合流：二战后至今发展中国家的经济发展阶段
工业化是国家实现现代化的必由之路，也是推动经济增长、促进技术进步、创造就业机会、带动产业升级的关键力量。历史经验表明，几乎所有实现现代化的国家都依靠工业化完成了经济结构转型与技术赶超。罗斯托将传统社会向现代经济跃迁的关键节点描述为“起飞阶段”，强调这一时期通常伴随着工业化的突破与生产方式的深刻变革，是国家摆脱不发达状态、实现持续增长的分水岭。[1]18世纪末，以英国为首的欧洲国家率先开启第一次工业革命，打破了长期束缚人类社会发展的马尔萨斯式均衡，直接推动了全球发展格局的转变，造就了彭慕兰等学者所称的东西方“大分流”（Great Divergence）。[2]对后发国家而言，工业化不仅能够推动经济增长、提升就业率，更被视为摆脱对外依赖、争取经济自主权与发展主导权的重要方式，承载着深厚的政治与心理象征意义。在二战后的去殖民化浪潮中，工业化被新生国家视作独立的第二战场，只有建立自主、强韧的工业体系，才能摆脱对发达国家的结构性依附，突破“中心—边缘”的不平等格局，在全球体系中获得相对独立的地位。正因此，二战后几乎所有成功实现经济转型的后发国家，都选择了国家主导的工业化路径，形成了20世纪50年代至80年代的第一次“合流”。[3]
在这一历史进程中，发展中国家的产业政策逐渐趋于一致，主要分为以下两种路径：其一是进口替代型工业化，其二是出口导向型工业化。进口替代战略的核心在于以本国产品逐步取代原本依赖进口的资本密集型和技术密集型工业制品，培育相应产业基础，摆脱对高附加值进口产品的依赖，实现跨越式升级。为推动基础薄弱的工业部门在短期内快速起步，政府往往需要设置高额关税、补贴国内生产并投入国资，这一发展模式因此高度依赖国家干预与财政支撑。这种模式常见于拉丁美洲和非洲大多数新独立的发展中国家，试图借助国家干预保护本国的初级产业与本土市场，发展并建立自有的制造业体系。相应地，亚洲国家更多采用出口导向战略，立足比较优势，优先发展劳动密集型产业，通过参与国际分工获取外汇、积累经验与技术，并在此基础上实现逐步升级。通过政府补贴、低汇率和产业扶持，塑造具有全球竞争力的产业。[4]在这一模式下，政府更多承担制度性平台职能，推动贸易便利化、改善基础设施、吸引外资并加强人才培养。[5]借助上述产业政策，少数新兴经济体成功完成了工业化，缩小了同发达国家的差距，一定程度上改变了大分流的历史趋势。[6]这一时期，整个东南亚地区年均GDP增速普遍维持在7%以上，是全球增长速度最快的区域之一，吸引了大量外资流入，快速积累了外汇储备。[7]1950~1980年间，发展中国家在全球经济中的份额从27%上升至32%，人口占比从67%上升至74%。尽管增长幅度不大，但同大分流时期（1820~1950）相比，这一阶段的发展中国家已初步展现出追赶的潜力。
然而好景不长，到20世纪80年代，在新自由主义的冲击下，国家主导型的工业化迅速退潮，发展中国家的产业政策与路径出现了两阶段的“分流”。第一阶段的分流发生在拉美、非洲与亚洲之间。采用进口替代政策的拉美与非洲各国虽在短期内实现了产能扩张，但长期缺乏竞争的环境，使企业普遍效率低下、技术停滞；国家干预与补贴政策，也带来了巨大的财政赤字与高额外债。20世纪70年代爆发的石油危机导致融资收紧、出口波动，最终引发了严重的债务危机，工业化进程遭遇重挫。危机爆发后，作为提供贷款的条件，IMF和世界银行要求发展中国家放弃国家主导的产业政策，推动自由化、私有化，实行财政紧缩。新自由主义发展范式在拉美和非洲国家间迅速扩散。
第二阶段的分流出现在东南亚与中国之间。与拉美和非洲不同，亚洲各国在20世纪80年代不仅未放弃国家干预，反而强化了政府在产业升级、出口贸易与技术引进中的主导地位。新加坡制造业占GDP比重由20世纪80年代初的20%升至90年代中期的25%，高科技电子和精密制造崛起，出口总额年均增长超10%。韩国也通过“重化工业推进政策”发展钢铁、汽车、电子等产业，制造业占GDP比重由1980年的28%升至1995年的33%以上。但1997年爆发的亚洲金融危机终结了这一轮扩张，也标志着发展中国家工业化路径的第二次分流。此后，东南亚国家在IMF和世界银行主导的救助方案下推行结构调整，产业政策被削弱，财政与货币政策收紧，国家干预能力显著下降。东盟出现去工业化趋势，制造业产值、就业与出口占比持续下滑：马来西亚制造业占GDP比重从1999年的31%降至2010年的23%，就业占比同期由23%降至17%；类似趋势同样出现在泰国与菲律宾，东南亚地区的工业化进程一度停滞。
与东南亚去工业化趋势形成鲜明对比，1997年之后，中国不仅保持了工业化政策的连续性，还进一步强化了国家主导的发展路径。1990~2018年间，中国制造业增加值提高了近18倍，占全球制造业附加值的比重从不足4%升至21%，跃居世界第一制造大国；中国的人均GDP也于2016年增长至美国的23.2%。制造业不仅贡献了中国资本积累和技术转化的核心动力，也通过产业链整合、出口扩张和区域发展的带动效应，形成了被广泛讨论的“中国奇迹”。[8]
▍再合流与冲突：当下中国-东盟产业政策的趋同和冲突
进入21世纪，中国经济迅速崛起的成功经验，显著改变了全球经济格局，动摇了20世纪末以来占据主导地位的新自由主义发展范式。2008年，金融危机爆发，发达国家也开始反思“脱实向虚”的发展模式，重新回归实体经济主导的增长逻辑。[9]在上述两股力量的推动下，越来越多的东南亚国家开始重新审视本国的工业化路径，掀起再工业化浪潮，又一次试图通过政府引导与政策支持，推动传统产业升级和新兴产业发展，实现从加工基地向产业中心的转型，提升在全球价值链中的地位。[10]中国与东南亚国家的发展路径，在政策与产业方向上再次合流。
当前东盟各国的再工业化战略，聚焦于“四大传统产业复兴”与“六大新兴产业培育”两个方向，意在巩固既有优势，并在高附加值产业中实现突破。[11]在传统产业方面，食品与饮料加工、纺织与服装、汽车制造、基础化工与建材被视为工业体系的核心支柱，承担着吸纳就业、提升出口竞争力的重要功能。各国纷纷在汽车、电动车、纺织与钢铁等领域提出具体目标：泰国计划到2036年将新能源乘用车保有量提升至120万，打造区域性“电动汽车走廊”，并将本国纺织业发展重点定位在功能性面料与高端设计加工；印尼、越南等国的钢铁行业虽仍依赖进口，但正加快冶炼基地建设，力求通过产能本地化与技术升级，强化工业安全与产业基础。[12]
从主要国家的政策实践来看，印尼推出“工业4.0路线图”，聚焦食品饮料工业；泰国自2016年起实施“Thailand 4.0”规划，确立五大传统优势产业与五大未来产业，以公共投资、研发激励和高技术外资引进，推动创新型经济；马来西亚于2021年发布《第十二大马计划（2021~2025）》，以“重振制造业”为核心，重点发展电子电气、医疗器械、可再生能源和精密工程，并通过高端制造基金与“工业4.0国家政策”推进数字化转型。[13]
东盟各国的再工业化趋势，使其产业政策布局与中国产生了高度重叠。在传统制造业领域，中国始终保持着较强的产能与技术优势；在新兴产业领域，电动汽车、半导体、数字经济、医疗器械、绿色能源与航空航天等东盟“工业4.0”战略的核心领域，也是中国发展新质生产力的重要方向。相较之下，中国的制造业起步更早，在产业链完整度、技术积累与规模化生产方面具有显著优势；但在另一方面，中美战略竞争的背景下，为规避贸易壁垒、拓展中间市场，中国企业正加快南向布局，通过产能转移、技术落地与贸易通道重构，逐步深化与东盟的产业联结。总体来看，政策趋同为双方提供了深化合作的契机，对东盟而言，如何在引入中国企业与保持本地产业韧性之间取得平衡，是再工业化战略中需要应对的重要课题。
随着中国与东盟的经贸往来持续扩大，双边贸易额快速增长，贸易结构也出现了新的特征。首先，东盟对中国的贸易逆差规模逐步上升。近三年间，中国对东盟出口增长约24%，而东盟对华出口增长相对较缓，双方贸易规模的扩张更多体现为中国商品在区域市场占比的提高。[14]
更为重要的是经贸结构的变化。长期以来，中国—东盟双边贸易的主体是中间产品，占比基本稳定在65%左右，反映出双方在区域产业链中的高度协同与互补关系。这些产品在过去为东盟本地出口型产业链提供了低成本的投入要素，极大地促进了本地制造业发展与出口导向型产业的扩张。有研究指出，尽管东盟对中国存在显著贸易逆差，但这一逆差在很大程度上被东盟对其他市场（尤其是美国）不断扩大的贸易顺差所抵消，反映出东盟—中国经济融合的收益在相当程度上依赖于美国等最终消费市场的需求。[15]这一结构近几年来发生了变化。2023~2024年，中国向东盟出口的中间品占比从2020~2022年的63.14%下降至41.01%。2024年，中国对东盟的制成品出口额达765亿美元，较2018年增长约75%，在整体出口中的占比由13%提高至18%。[16]双边贸易的重心正逐步由中间品协作转向终端市场供应，区域产业链的分工关系也在随之重组，[17]逐步转向覆盖生产、投资与终端消费等多环节的多层次互动格局。在东盟国家普遍推动“再工业化”战略、积极提升本国产业链地位的背景下，中国制造业的成熟体系与出口扩张既为区域合作带来了新的动力，又在一定程度上与本地工业政策发展和产业培育形成了竞争。
▍前景：中国—东盟的合作机遇
尽管中国和东盟的产业政策在细节上有所差异，二者的发展逻辑却高度契合——中国产业外迁的需求与东盟承接产业的能力，构成了在合流中缓解冲突的结构性基础。当前，中国制造业正处于转型升级与产业链重塑的关键阶段，部分中低端环节向外转移已成为优化资源配置、实现高质量发展的必然趋势。与此同时，东盟国家正处于再工业化与吸引外资的上升期，迫切需要引入技术、资本与管理经验，推动本地产业升级。东南亚地区劳动力资源丰富、成本相对适中、人口结构年轻，为制造业发展提供了持续的人力供给；区位上，东盟各国处于全球产业链的关键节点，连接亚洲、太平洋与印度洋市场；政策层面则普遍采取开放包容的投资策略，为外资企业提供了较为完善的基础设施与税收激励。[18]
从宏观层面看，这种互补需求已经体现在区域制度安排的不断深化及双边投资与产业合作之中。随着中国—东盟自贸区3.0版完成升级以及包括《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）在内的一系列自贸协议的持续深化，区域贸易与投资合作的制度基础进一步巩固，为产业链协同与要素流动提供了更加稳定的政策环境。中国已成为东盟的第二大外国投资来源地，近年来对东盟投资保持快速增长。截至2025年7月，双方累计双向投资规模已超过4500亿美元，中国企业在东盟设立的直接投资企业超过7400家，雇用外方员工逾72万人，合作的广度与深度持续拓展。截至2023年底，中国企业已在马来西亚、柬埔寨、泰国、越南、老挝、印度尼西亚和文莱等国建立30多个境外经贸合作区，吸引入驻企业2000余家，形成了产业聚集效应与区域带动效应并行的发展格局。其中，中国—越南（深圳—海防）经贸合作区、泰国泰中罗勇工业园等项目成为产能合作与本地化发展的典型案例；中马、中印尼“两国双园”的建设模式，推动了投资、贸易与产业协同的深度融合，成为中国与东盟经贸合作的新高地。
在产业层面，电池、电动汽车等新能源产业以及钢铁等传统行业的合作，体现出中国—东盟关系由单向竞争向分工协作逐步转变的趋势。在电池领域，印尼拥有全球最丰富的镍矿资源之一，这是新能源汽车电池生产的关键原料。过去印尼主要出口原矿，附加值较低；自2020年以来，印尼政府通过禁止镍原矿出口，推动国内冶炼和电池材料加工技术发展，力求提升在全球电动汽车产业链中的地位。中国的电池技术和新能源汽车行业体系成熟，两者在产业布局上形成了天然互补。2022年，中国宁德时代与印尼国有矿业公司（ANTAM）合资建设了价值59亿美元的综合电池项目，涵盖镍矿开采、材料加工、电池制造与回收利用，成为资源国与制造国合作共赢的典范。作为东南亚最大的汽车制造中心，泰国早在2016年便提出了“电动汽车战略”，希望在传统汽车制造基础上发展新能源汽车产业。中国车企凭借完整的产业链与技术优势，为泰国市场注入了新的活力。目前已有7家中国新能源汽车企业在泰国设立工厂，总投资约700亿泰铢。比亚迪泰国工厂年产能达15万辆，涵盖整车制造的全部主要工艺，并带动了零部件本地化配套；宁德时代等中国电池企业也计划在泰国建设电池生产基地，推动当地新能源汽车生态体系的形成。
在传统产业领域，钢铁行业的合作同样体现出互利逻辑。泰国、马来西亚等国在基础设施建设和制造业发展中对高品质钢材需求旺盛，尤其是特种钢与工程用钢。相比单纯进口，当地政府更倾向于吸引外资企业在本地设立生产线，以带动就业和产业配套。中国钢铁企业在此背景下积极“走出去”，既能缓解国内产能压力，又能助力东盟完善产业链结构。广西桂鑫钢铁在印尼青山工业园区建设了180万吨优特钢生产线，泰山钢铁在印尼的一期四条镍铁生产线也已全面投产，均为产能合作与本地化制造结合的典型模式。
除了制造业合作外，中国与东盟在绿色经济、数字经济领域的合作也在不断深化。以数字经济为例，近年来，东盟多国相继推出“工业4.0”或数字化转型战略，希望通过发展数字经济推动再工业化。在这一背景下，中国企业在数字基础设施、电商平台和数字技术研发等领域积极参与区域合作，涵盖数据中心、5G网络和跨境通信网络建设，以及跨境电商和移动支付体系的发展。同时，双方企业和科研机构在人工智能等数字技术领域开展合作，逐步形成区域数字创新网络，为产业升级与数字化转型提供新的动力。
总体来看，中国与东盟在产业分工与投资协作中的互补格局，为缓解结构性摩擦、增强区域产业韧性提供了坚实基础。未来，中国企业可在产业链转移中继续向东盟延伸，在资源开发、制造配套、技术创新和绿色转型等领域形成更高水平的合作。通过扩大高质量投资，推动更多中高端制造环节在东盟落地，不仅能带动当地产业升级和就业增长，也有助于中国优化产业结构，实现国际产能的合理布局。同时，应以共建“一带一路”倡议和《区域全面经济伙伴关系协定》为平台，加强政策沟通与标准对接，完善投资保护、人才培养与供应链安全合作机制，营造更加开放、稳定与可预期的区域营商环境。通过这种以互补为基础、以协作为导向的合作路径，中国与东盟有望在“再合流”的历史进程中实现新的合作型均衡，逐步化解产业竞争，构建互利共生、可持续发展的区域产业共同体。
▍结论：从产业摩擦到发展共赢
从二战以来的历史经验看，扩大对外经贸合作并推动产业转移、支持后发国家推进工业化进程，是一个国家提升其全球或地区领导力的重要路径。除军事力量与意识形态优势外，构建包容、互利且能够共享发展成果的秩序框架，也是形成可持续领导力的主要来源。
作为中国周边外交的优先方向和高质量共建“一带一路”的重点区域，东盟正处于经济复苏和重塑工业体系的关键阶段，各国都期待提升制造业竞争力、重塑产业链韧性，以实现可持续发展目标。过去几年，中国通过对东盟国家的大量直接投资、中间产品出口以及基础设施建设合作，显著提升了本地区的工业基础能力，推动了产业链的完善，为东南亚的再工业化进程打下了坚实基础。这一合作成效也得到了东盟国家的普遍认可。近年来，多国政府在官方文件和政策规划中均将深化与中国的经贸及产业合作视为推动本国工业化与基础设施现代化的重要路径。区域层面的合作机制，如中国—东盟自由贸易区升级以及共建“一带一路”框架下的多项合作项目，也为产业协同与要素流动提供了更加稳定的制度环境。随着东盟推进再工业化进程，各国在产业政策上的调整以及对继续深化产业合作的期待，也值得中国在区域合作中加以关注。
依托14亿人口的超大规模市场，中国在持续释放消费潜力、引导资源流动和拉动区域需求的过程中，逐步积累了较为雄厚的资本与技术资源，为向区域释放需求、资本与技术溢出效应奠定了重要基础。这一能力不仅支撑了自身发展，也为区域内其他发展中国家的工业化与技术跃升提供了现实可能性。在此基础上，若能够进一步激发国内需求潜力，并在对外投资、产业合作和技术交流等方面持续推进开放合作，中国有条件将自身在工业化、基础设施建设和产业升级方面积累的经验与资源更广泛地分享给周边国家。通过深化产业链协同、扩大互利投资以及推动技术与人才交流，中国不仅能够为区域经济增长注入新的动力，也能够为更多发展中国家创造参与全球产业体系和实现经济结构升级的机会。在这一过程中，中国的发展红利有望与区域伙伴的发展需求形成更加紧密的互动，从而推动亚洲形成更加均衡、包容和可持续的工业化发展格局。
编辑｜RJX
标题｜耳心
注释（向上滑动查看）
[1] W. W. Rostow, The Stages of Economic Growth: A Non-Communist Manifesto, Cambridge University Press, 1960.[2] K. Pomeranz, The Great Divergence: China, Europe, and the Making of the Modern World Economy, Princeton University Press, 2000.
[3] [4] R. Wade, Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization, Princeton University Press, 1990.
[5] 朱天飚 ：《国家与社会的博弈：工业发展战略的比较政治经济分析》，载《国家行政学院学报》2012年第1期。
[6] J. Williamson,“What Washington Means by Policy Reform,”in J. Williamson, ed., Latin American Adjustment: How Much Has Happened?, Institute for International Economics, 1990.
[7] A. Szirmai,.“Industrialization as an Engine of Growth in Developing Countries, 1950–2005,”Structural Change and Economic Dynamics, Vol. 23, No. 4, 2012, pp. 406~420.
[8] 郑宇：《全球化、工业化与经济追赶》，载《世界经济与政治》2019年第11期。
[9] [10] [11] 吴崇伯、姚云贵：《东盟的“再工业化”：政策、优势及挑战》，载《东南亚研究》2019年第4期。
[12] [13] F. Kimura, R. Shrestha and D. Narjoko,“The Digital and Fourth Industrial Revolution and ASEAN Economic Transformation,”in F. Kimura, V. Anbumozhi, H. Nishimura, eds., Transforming and Deepening the ASEAN Community, Jakarta: ERIA, 2019, pp. 1~23.
[14] Philip Wen, Lu Wei Hoong, Stania Puspawardhani, & Joyce ZK Lim,“Cheap Chinese Goods Are Flooding South-east Asia. Its Manufacturers Are Fighting Back,”The Straits Times, May 17, 2025.
[15] B. Kelly, S. Wester,“ASEAN Caught Between China’s Export Surge and Global De-Risking. Asia Society,”Policy Institute, February 17, 2025.
[16] [17] 数据来源：United Nations Commodity Trade Statistics Database。
[18] 《深化中国与东盟国家经贸合作》，中国经济网，2025年4月4日。
本文原载于《文化纵横》2026年第2期。欢迎个人分享，媒体转载请联系本公众号。